ENSAYO
POLÍTICA Y ESTRATEGIA DE GESTIÓN INTEGRAL
DE LA CONFLICTIVIDAD MINERA
Por Carlos
Augusto A. Lara Ugarte
Octubre, 2020
Contenido
POLÍTICA Y ESTRATEGIA DE
GESTIÓN INTEGRAL DE LA CONFLICTIVIDAD MINERA
B. El
conflicto minero – recuento histórico
1. La minera durante la Colonia y el primer siglo de la
República.
2. La acción social y el conflicto minero en la primera
mitad del siglo XX
3. De la revolución Nacional al Régimen de la Dictadura
Militar.
4. Masacre en Concejo central Sur, Huanuni, Caracoles, Viloco y Siglo XX
7. Minería en el periodo neoliberal
8. La gestión del conflicto minero – ambiental desde el
Proceso de Cambio.
C. El
conflicto en la actividad minera.
D. El
conflicto es parte intrínseca del desarrollo de las sociedades y sus
instituciones.
E. El
componente cultural en la gestión del conflicto.
F. Entender
el Conflicto generado por actividades Mineras desde sus dicotomías.
G. Hacia
una Política y Estrategia de Gestión integral del “Conflicto Minero”
1. Rol institucional interno y externo en la gestión de
conflictos.
2. Identificación y tratamiento metodológico del
conflicto.
H. Monitoreo,
seguimiento, análisis y Alerta Temprana de Conflictos (MSAAT)
PROPUESTA DE PROTOCOLO
PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA APLICACIÓN DEL MSAAT.
A. Introducción
Desde el presente trabajo se propone exponer aspectos
que conciernen a la conflictividad del sector minero en Bolivia. Para tal
cometido, de manera muy general, se recurre a la descripción y análisis de
formas y mecanismos asumida por el Estado en el abordaje de la conflictividad.
Así desde un recuento de las miradas prevalentes de
abordaje al conflicto considerando los momentos más relevantes de la
conflictividad minera y la mirada a la superación de estos en el marco de la
intervención estatal y la demanda social, se estructura la parte histórica del
texto en secuencias históricas encaradas en las diferentes etapas de desarrollo
económico, político y social
El documento aborda elementos sobre la política y
estrategia de la gestión integral de la conflictividad socio ambiental, laboral
y de derecho mineros ligada al desarrollo y la producción minera metalúrgica,
bajo el enfoque de la Gestión Integral del Conflicto
En primera instancia al describir algunos parámetros o
tópicos del conflicto Minero ubicados históricamente se busca contar con datos
e insumos que ayuden a plantear la Gestión Integral del Conflicto Minero sobre
todo para institucionalizar políticas y estrategias de la gestión integral del
conflicto.
En segunda instancia y una vez definidos aspectos de interpretación política del conflicto bajo condicionantes sociales, económicas y culturales se expone la metodológica y técnica del Monitoreo, Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana del Conflicto, instrumento utilizado por la Unidad de Consulta Pública y Participación Comunitaria del Ministerio de Minería y Metalurgia en el cumplimiento de sus actividades, tareas y metas institucionales.
B. El conflicto minero – recuento histórico
Es importante hacer un breve recuento de las
características de gestión y de los desenlaces del conflicto minero en razón a
la actividad minera a lo largo de la historia conocida, sobre todo porque el
conflicto minero refiere casi siempre a la cualidad organizativa de la sociedad
frente a la gestión de gobiernos de turno y las preferencias o intereses de
grupos o de clase manifiestas.
En este entendido se hace el recuento tomando en
cuenta momentos y hechos relevantes en la actividad minera y la lucha por
transformar realidades adversas para los trabajadores, campesinos y sectores
empobrecidos de la sociedad boliviana.
1. La minera durante la Colonia y el primer siglo de la República.
El periodo que abarca la colonia y el primer siglo de
la República se caracterizó como esencialmente extractiva, con baja inversión,
escasos recursos técnicos y de incipiente desarrollo del conocimiento, más allá
de las técnicas usadas por los incas y apropiadas por los invasores.
La Colonia se define como una época de alto grado de
ineficiencia expresada en términos de desarrollo minero y de extrema
explotación de la fuerza de trabajo indígena, y devela en cada una de sus
secuencias históricas una de las formas más crueles de la esclavitud y el
colonialismo en Bolivia.
Durante la Colonia, acercándonos a emitir juicios
sobre la conflictividad minera, es prudente afirmar que esta se desarrolló bajo
el predominio manifiesto del interés por mantener el orden de servidumbre,
semi-esclavitud y el dominio de la Corona española sobre toda actividad
económica basada en explotación de la mano de obra; así se otorgó garantías al
mecanismo de la Mita, la Encomienda y la regulación de la explotación minera
desde una ordenanza del Virrey del Perú, Francisco Toledo entre los años 1569 y
1581.[1]
Al inicio de la República, la situación impuesta por
la Colonia tiene algunos cambios
“Por las
guerras independentistas la minería había caído ostensiblemente el mismo cerro
de Potosí ya no era explotado, Santa Cruz mediante decreto 16 de febrero de
1830 crea un banco en La Paz para el rescate de oro y plata, el 4 de septiembre
de 1830 aprueba el reglamento orgánico para los mineros de Potosí; dando de
esta forma, el primer paso para la seguridad social.
Por
decreto de 28 de marzo de 1838 sobre derechos de extracción de oro y plata y
otras resoluciones que hacen que en ese periodo se creen las bases
fundamentales de un Código Minero uno de los más avanzados en América” (https://es.scribd.com/doc/4664224/EL-MARISCAL-ANDRES-DE-SANTA-CRUZ-OK)
La Ley del 11 de noviembre de 1839, durante el
gobierno de José María Linares, estableció que mientras se dé el código de
minería, rijan las ordenanzas del Perú, y en su defecto las de Méjico. Al
respecto de las ordenanzas Miguel Molina cita a Gamboa cuando afirma que “Estas Ordenanzas y la creación del Tribunal
de Minería cambiaron el panorama de la minería novohispana a partir de ese
momento. Su incidencia, no obstante, rebasó el estricto territorio mexicano y
llegó hasta la otra gran zona minera de América: los Andes”.[2]
La ley del 11 de noviembre de 1939 terminó
definitivamente con el Código Minero del 5 de noviembre de 1834. (Este código
fue abrogado un mes después a su promulgación).
Belzu, en la línea de Andrés de Santa Cruz promulgó el
Código Minero que estableció el dominio del Estado sobre sus riquezas naturales,
Esta política proteccionista obligó a los mineros entregar su producción a los
bancos de rescate y se les pagaba un precio menor al del mercado libre, Esto
abrió enfrentamientos entre las posturas populistas y la intervención de
intereses mineros transnacionales concentrados en el vecino país de Chile.
Entre 1857 – 1861 gobernó Belzu y con él la burguesía
minera llegó al poder y declaró libre la comercialización de todos los
minerales, exceptuando la plata
Alrededor del tercer cuarto del Siglo XIX el
Presidente Melgarejo consolidó la enajenación de las tierras comunitarias
indígenas y con ello, el establecimiento de la propiedad minera en manos
privadas y la minimización del monopolio estatal iniciado por el Mariscal
Andrés de Santa Cruz.
Los poco que quedaba del monopolio de Estado en la
comercialización lo terminó Morales. Así, al tiempo de perder el monopolio en
la comercialización de la plata, el Estado perdió igualmente la capacidad de
control sobre las exportaciones de mineral.
Internamente el poder de hacendados vinculados a la
minería y la Banca se consolidó con la invasión chilena a territorio boliviano.
La Guerra del Pacífico fue una medida geopolítica a favor de intereses
transnacionales a fin de apropiarse de los recursos naturales bolivianos,
(Guano, salitre, cobre y litio).
Las exportaciones de minerales aumentaron y años
después la oligarquía minero feudal se favoreció por el servicio de ferrocarril
Antofagasta - Uyuni completado en 1889. El proyecto del ferrocarril fue un
proyecto que favoreció al Poder Minero.
El 1925, Bautista Saavedra impulsó la actividad minera
privada desde la promulgación de un Código Minero liberal, posibilitando que durante
la primera mitad del siglo pasado (Siglo XX) la inversión minera introduzca
tecnología de punta, pero sin tomar en cuenta para nada los intereses
nacionales.
2. La acción social y el conflicto minero en la primera mitad del siglo XX
Socialmente las proyecciones para superar las
relaciones de explotación y de pobreza en la primera mitad del siglo pasado no
cambio en nada a favor de las mayorías nacionales, y menos se pensó en cambiar
las condiciones de explotación de los trabajadores mineros, ni las condiciones
de exclusión y sometimiento de las mayorías campesinas - indígenas; más por el
contrario en la política estatal se materializó los actos más conflictivos y
represivos generados por los intereses de la actividad minera a favor de la
rosca minera.
Ante la demanda por mejores condiciones laborales, Los
hitos de represión estatal, hasta antes de la Revolución Nacional, contra los
trabajadores mineros están marcados por los siguientes acontecimientos:
· Las
jornadas de movilización demandando el reconocimiento y la reincorporación de
los despedidos, de la “La Salvadora” y “Llallagua desde la Federación Obrera
Central Uncía en mayo y junio de 1923”. Según el historiador Guillermo Lora,
estas jornadas terminaron con siete obreros muertos, varios heridos y
desaparecidos, en los candentes hornos de Catavi. En la Masacre de Uncía
tomaron parte los regimientos Sucre, Ballivian, Camacho y el Batallón Técnico.
· El 21 de
diciembre de 1942 trabajadores del sindicato de mineros de la empresa de Patiño
fueron asesinados por las balas de metralletas del Ejército.
· En Potosí,
el 28 de enero de 1947 trabajadores mineros del Sindicato de Metalurgistas de
la empresa ‘Unificada’ de Mauricio Hochshild, fueron acribillados, por la
Policía.
· En 1949 el
ejército bombardeó el campamento de Siglo XX, demolió casas y ocasionó la
muerte mineros y pobladores.
Las características del conflicto minero en este
periodo se enmarcan principalmente en el accionar represivo del Estado a través
de sus instituciones policiales y del ejército y en favor de la Rosca Minera.
En consecuencia, la respuesta contrapuesta a la instrumentalización y manejo
del conflicto generó situaciones insurreccionales desde el seno de los
trabajadores mineros y del conjunto organizado de los trabajadores.
La Revolución Nacional en gran medida fue resultado de
la maduración en la conciencia revolucionaria del proletariado minero y la
generación de nuevas visiones de la clase media para enfrentar desafíos
nacionalistas gestados en el fracaso en la Guerra del Chaco.
3. De la revolución Nacional al Régimen de la Dictadura Militar.
La visión de lograr una minería bajo el control y
administración de Estado se enmarca en un proceso y maduración del Poder
Popular guiado por la lucha de clases y eventos socioeconómicos que desembocaron
en la Revolución de 1952 y continuaron a lo largo del barrientismo y la
dictadura Banzerista.
La Revolución Nacional de 1952 creó la COMIBOL
(Corporación Minera de Bolivia.) mediante Decreto Supremo 31196 del 2 de
octubre de 1952. La COMIBOL se fortaleció con las minas nacionalizadas que
estuvieron en manos de Patiño, Hoschild y Aramayo desde antes de 1900.
Está bastante claro que la nacionalización, bajo la
efervescencia de las masas movilizadas y el proletariado minero, fue más de
interés político que económico; la COMIBOL de la Revolución Nacional incursionó
en la actividad minera sin Capital suficiente y con una sentida falta de capacidad
empresarial en un mercado de oferta y demanda.
El momento reflejaba elevados costos de producción,
baja ley del mineral y agotamiento de las reservas de la minería nacionalizada;
a estos factores se suma la presión internacional por revertir la situación
revolucionaria y la exigencia para que se paguen más de 22 millones de dólares
a los Ex barones del Estaño” y la presión interna para la cancelación de los
beneficios sociales a todos los trabajadores (pago que correspondía a las ex
empresas)
Para superar estos momentos adversos y el aumento de
la producción, se asignó créditos públicos a COMIBOL, sin embargo, pese a
generar recursos fiscales más tarde y ante resultados fallidos, se puso en tela
juicio la mala gestión de la entidad minera estatal, sobre todo por la baja
producción, el despilfarro de los recursos y la baja convicción revolucionaria
de sus conductores, finalmente fueron entre tantos otros, factores de la caída
del Movimiento Nacionalista Revolucionaria (MNR).
La caída del MNR, significó también la ruptura de la
debilitada alianza del sector minero sindicalizado con el Estado. Frente al
golpe de Estado comandado por Barrientos Ortuño y las medidas antipopulares, la
clase obrera forjó su unidad y desarrolló convicción de lucha por conquistas
sociales concatenada a proyectos políticos de tendencia marxista. Así la
Política de Estado en “atención” al conflicto minero basó su accionar en la
persecución selectiva de dirigentes mineros, activistas proletarios y de
represión masiva a movilizaciones obreras.
El conflicto minero en este periodo visibilizo la
demanda estratégica Política y Económica de los trabajadores organizados en la
Central Obrera Boliviana al tiempo de denunciar el interés del Régimen
Barrientista de acabar con los sindicatos y arrimarse a los intereses del
imperio norteamericano y el capital transnacional.
El Régimen militar había sellado su naturaleza
pro-imperialista y anti-obrera y en esa medida la clase obrera organizada en la
COB salió en defensa de los intereses nacionales e intereses de clase.
En mayo de 1965 los sindicatos acordaron luchar por
conquistas sociales, y declararon la Huelga General; las minas se
insurreccionaron y el Gobierno empezó con una cadena de acciones represivas. La
clase obrera altamente politizada, en junio de 1965 declaró “Territorio Libre”
a Huanuni.
El 24 de junio de 1967, por orden del General René
Barrientos Ortuño, presidente de Bolivia, militares de los regimientos Rangers
y Camacho de Oruro asaltan los campamentos mineros de Siglo XX en el
Departamento de Potosí, en Catavi, durante la Noche de San Juan. Este
acontecimiento se conoce como la masacre de San Juan y dejó centenares de
herido y decenas de muertos, en su mayoría moradores del campamento “La
Salvadora”
El mismo año, en septiembre, el escenario de represión
y de masacre se trasladó a Siglo XX y Catavi. El Regimiento Manchego y la
Fuerza Aérea intervino para combatir la demanda de reposición salaria de los
trabajadores mineros y el resultado fueron nuevamente 30 mineros muertos y más
de 200 heridos.
La muerte de Barrientos Ortuño (abril de 1969) en
parte cambió la política de represión del Estado, pero fue más por la
desmovilización y replanteo estratégico de la FSTMB que por cambios de
políticas en la gestión del conflicto minero. La vanguardia minera se acercó al
Gobierno de Juan José Torres ante la propuesta de la conformación de la
Asamblea del Pueblo, pero este acercamiento efímero, rechazado por los
trabajadores, se vio truncado por el golpe militar a la cabeza de Hugo Banzer
Suarez y la alianza partidaria entre Falange Socialista Boliviana y el
Movimiento Nacionalista Revolucionario (21 de agosto de 1971).
El golpe generó la movilización de los trabajadores y
enfrentamientos con fuerzas del Ejército, en territorio nacional y en
particular en Oruro, en las cercanías de Huanuni.
La vanguardia minera, desde la resistencia a la
dictadura militar generó movilización popular hasta lograr el retorno de la
Democracia el año 1978.
4. Masacre en Concejo central Sur, Huanuni, Caracoles, Viloco y Siglo XX
A partir del 17 de julio de 1980 Luis García Meza y
Arce Gómez instauraron un régimen dictatorial con apresamientos y asesinatos en
centros mineros. A la declaratoria de desacato al régimen militar por parte del
Consejo Nacional de Defensa de la
Democracia CONADE y la vanguardia minera en Huelga General, en Tupiza, más de
dos escuadrones militares detuvieron, torturaron y asesinaron amas de casa y
mineros; el 20 de julio con metrallas y disparos se acalló la Radio Huanuni y
asesinaron a 8 personas; el 3 de agosto hubo un enfrentamiento en Caracoles
entre mineros y militares; estos últimos apoyados por la fuerza aérea,
saquearon viviendas, golpearon niños, violaron a mujeres y a niñas[3]; y
se retiraron cargando muertos y heridos en tres caimanes.
En Siglo XX y Catavi, luego de que la guarnición
militar en la zona fuese atacada por mineros con la muerte de un soldado, la
comandancia ordenó atacar en horas de la mañana el campamento minero de
Miraflores matando casi una decena de mineros.
Con esto hechos se neutralizó la resistencia minera y
consolidó el Golpe de Estado a la cabeza de García Meza y Arce Gómez.
5. De cara al Neoliberalismo
La dictadura militar y el periodo democrático
neoliberal 1985 – 2006 tuvo en la actividad minera el centro de las determinaciones
políticas.
En 1985, al ascenso del MNR, con Víctor Paz al mando
del País se cerró las operaciones de casi todos los centros mineros y se
despidió a miles de trabajadores del sector.
Lo que las Dictaduras Militares se habían propuesto
persiguiendo, masacrando y reprimiendo a la vanguardia revolucionaria,
paradójicamente fue lograda en el periodo neoliberal impuesto por Víctor Paz
Estensoro. Este triunfo neoliberal fue en razón al apoyo que tuvo el régimen
Movimientista en las direcciones del Movimiento Obrero y de corriente de la
izquierda nacional. Es por demás conocido el apoyo que le brindo al MNR el
dirigente minero Filemón Escobar, y la alianza electoral del MNR con el Partido
Comunista Marxista Leninista, Movimiento Nacionalista Revolucionario de
Izquierda – Siglo XX y la alianza parlamentaria con las bancadas del Movimiento
de Izquierda Revolucionaria, Partido Demócrata Cristiano y Frente
Revolucionario Tupak Katari - Liberación.
En ese contexto político, la gestión del conflicto si
bien tuvo un viraje en los métodos, el fin no dejó de ser el mismo, y de alguna
manera las corrientes neoliberales impusieron un nuevo abordaje para la
resolución del conflicto minero bajo el principio de la desmovilización de la
vanguardia minera.
Esta facilidad de abordar el conflicto no hubiese sido
posible de no anteceder a los acontecimientos la debacle económica de la Unidad
Democrática y Popular UDP encabezada por el Dr. Hernán Siles Suazo, el
sentimiento de derrota electoral – parlamentaria en los trabajadores ante el
ascenso de Víctor Paz Estensoro y el desgaste generado por más un millar de
huelgas, durante el gobierno del Dr. Hernán Siles Suazo, cuatro de ellas
generales, de hasta 16 días donde se exigió al Gobierno tomar medidas radicales
y ruptura con el FMI entre otros.
Las jornadas de marzo de 1985 fueron la culminación de
las medidas de presión al Gobierno y el pedido de renuncia de Hernán Siles
Suazo.
Ya al ascenso de Víctor Paz Estensoro la Marcha por la
Vida en agosto de 1986 fue tal vez el último intento de movilización de masas
de la década para resistir el modelo neoliberal impuesto por el MNR y sus
aliados.
Lo que vino después, hasta el 2005, fue la imposición
estatal en toda política minera a favor de la gran minería y en consecuencia el
respectivo rechazo de trabajadores mineros y comunarios.
6. Masacre de navidad
La masacre ocurrió durante el gobierno de Sánchez de
Lozada en diciembre de 1996 en la Mina Amayapampa y la mina de Capacirca en el
departamento de Potosí.
El epílogo del sangriento conflicto terminó con un
saldo de 11 muertos y más de 60 heridos[4].
La masacre se dio en un momento en que se ratificó el
pacto minero campesino para llevar adelante una lucha unitaria y conjunta a
favor de la región del Norte de Potosí ante la compra de las minas por el
capital extranjero (Da Capo Resources Ltda) y el incumplimiento de la empresa
en cuanto a aumento salarial, construcción de posta médica, construcción de
baños higiénicos, ensanchamiento de caminos, entre otros.
El movimiento minero campesino para entonces rechazó
el ingreso de inversionistas extranjeros y el proyecto del Código Minero,
igualmente se declaró la defensa intransigente de los Recursos Naturales.
La COB ratificó la huelga general indefinida, el bloqueo
de caminos en todo el país y la "toma" de los puestos de trabajo en
las minas.
La respuesta del Gobierno de Sánchez de Lozada se
enmarca, en la represión, la militarización de la zona de conflicto y la
posterior masacre de campesinos, trabajadores mineros y población civil.
“La masacre fue diligentemente preparada y comandada
desde las altas esferas gubernamentales. La comandancia de las FFAA estaba en
manos del Capitán General de las mismas, que por designios de la Constitución
le correspondían a Gonzalo Sánchez de Lozada, quien no toleraría la osada
ocupación de las minas” [5]
7. Minería en el periodo neoliberal
De alguna manera todo conflicto responde a
contradicciones de intereses concretos de clase, sector, región o interés
individual, sin embargo, el acercamiento al estudio de la conflictividad minera
en Bolivia se sujeta a indicadores macroeconómicos, primero porque a Bolivia se
la caracteriza como un país minero y segundo por el rol que la clase obrera
minera juega en la generación de riqueza y por la importancia en el PIB
Nacional, entre otros.
Los primeros indicadores macroeconómicos para
entrelazarlo con la conflictividad minera están centrados en la Inversión
Minera y el Producto Interno Bruto Minero.
De la Revolución Nacional de 1952 al 1985, la inversión
pública en minería fue significativa en relación a la inversión minera privada
y en ese sentido el Producto Interno Bruto Minero fue también importante.
Durante el periodo de la Revolución Nacional la
COMIBOL llegó a controlar hasta el 80 % de la producción de Estaño y se
convirtió en el principal productor de la mayoría de los minerales
principalmente, Wólfram y Antimonio, siendo también el principal inversor.
Cifras aproximadas dan para 1952 un aporte de sector
mineros de 18% en relación al PIB M, fluctuando entre 11·% en 1960 y 15% en
1970. A partir de 1970 la bajada ha se ser constante hasta llegar a un 3.9 en
relación al PIB en 1986.
La Inversión Privada frente a la Inversión Pública a
partir de 1985 aumenta en sus cantidades absolutas y se invierten en las
cantidades porcentuales. Para el año 1985 la inversión Pública alcanza a 16.8
millones de dólares frente a 4.8 millones de la inversión Privada. La Inversión
Pública en 1995 es de 4.4 millones y la privada es de 114.7 millones. El 2005
la Pública es de 6.1 millones y la Privada de 6.1 millones. Si bien hay
fluctuaciones importantes en cada uno de los años comprendidos entre 1985 y
2005, es claro que entre 1985 y 2005, la inversión Privada fue mayor al de la
Inversión Pública; así se tiene un total de 584,7 millones de dólares de
inversión Pública y 2664,2 de millones de dólares en la inversión privada, en
porcentajes dan 18,0 % y 82,0 % de la inversión Pública frente a la Inversión
Privada. (Fuente: Dossier de estadística
Minera metalúrgica 1980 -2013)
En
cuanto a la generación de empleo (Ver tabla I) las cifras son significativas ya
que en cierta manera explican los cambios de políticas estatales en cuanto a la
gestión del conflicto minero.
|
Tabla I: Empleo en Minería, en número de trabajadores. |
||||||||
|
Sector |
1980 |
1984 |
1986 |
1990 |
2000 |
2006 |
2010 |
2014 |
|
Publica |
27.823 |
29.803 |
7.500 |
8.056 |
117 |
4.726 |
5.936 |
8.072 |
|
Mediana |
7.400 |
6.200 |
4.327 |
4.415 |
3.027 |
3.850 |
5.745 |
6.041 |
|
Minería Chica |
13.046 |
14.465 |
6.273 |
12.500 |
2.345 |
2.550 |
1.881 |
2.077 |
|
Cooperativas |
21.500 |
27.000 |
28.900 |
48.543 |
49.120 |
54.200 |
85.000 |
115.813 |
|
Total |
69.769 |
77.468 |
47.000 |
73.514 |
54.609 |
65.326 |
98.562 |
132.003 |
|
% Publica |
39,9 |
38,5 |
16,0 |
11,0 |
0,2 |
7,2 |
6,0 |
6,1 |
|
% Mediana |
10,6 |
8,0 |
9,2 |
6,0 |
5,5 |
5,9 |
5,8 |
4,6 |
|
% Minería Chica |
18,7 |
18,7 |
13,3 |
17,0 |
4,3 |
3,9 |
1,9 |
1,6 |
|
% Cooperativas |
30,8 |
34,9 |
61,5 |
66,0 |
89,9 |
83,0 |
86,2 |
87,7 |
En la Tabla I se
anota los años donde políticamente puede entenderse variantes significativas,
así entre 1980 y 1984 se ve que la cantidad de trabajadores mineros del sector
público aumenta en el rango de los dos mil trabajadores, mientras la mediana y
la minería chica en el rango de los mil trabajadores. Los cooperativistas
mineros aumentan en el rango de los 6 mil. Porcentualmente el aumento de los
mineros cooperativizados es mayor al de los otros dos sectores.
Entre 1984 y 1986,
años de implementación del sistema neoliberal y del despido masivo de
trabajadores mineros, el Sector Público disminuye en el rango de los 20 mil
trabajadores y el aumento de trabajadores de los otros tres sectores con pocos
cambios fluctúa alrededor de los dos mil. Porcentualmente el año 1986 los
mineros cooperativistas se constituyen en el 61.5 de la masa de trabajadores
mineros de Bolivia, el doble de 1984 pero no porque haya aumentado el número de
cooperativistas en la misma proporción del aumento porcentual, sino por la disminución
acentuada del sector público.
De 1986 a 1990 los
trabajadores de la minería chica se duplican, la mediana y la pública se
mantienen sin fuertes cambios pero, las cooperativas aumentan en un rango de 20
mil, Esta última cifra podría en cierta manera interpretarse como que la
minería cooperativizada se nutre del despido masivo del sector público.
Del 2000 al 2005
en el sector público se mantiene sin variantes con sólo 117 trabajadores, esto
hasta el 2006, año donde aumentan a 4.726 trabajadores hasta llegar a 8.072 en
2014. El aumento de trabajadores en el sector público corresponde al inicio del
proceso de cambio y la recuperación, favor del Estado de las empresas mineras
que fueron privatizadas en el periodo neoliberal.
Entre el año 2000
y el 2006 la minería mediana y chica no tiene cambios significativos en el
número de trabajadores mineros; un poco más de 5 mil trabajadores sin embargo
la masa total de trabajadores que se acercó a los 50 mil entre el 2000 y 2005,
el 2006 aumenta a 65 mil hasta pasar los 90 mil trabajadores el 2010 y superar
los 115 mil el 2014.
Entre el 2006 y
2010 el número de trabajadores de la minería mediana aumenta y el de la minería
chica disminuye, el sector que tiene un permanente aumento de trabajadores es
el de las cooperativas que entre 2006 y 2010 aumentan más de 30 mil
trabajadores mineros.
El sector
cooperativista tiene un aumento permanente y relativamente es el sector que
genera más ocupación de mano de obra en el sector minero; el 2014 las
cooperativas absorben el 87.7% de la mano de obra en la actividad minera.
En la gráfica siguiente se muestra el crecimiento de
la cantidad de trabajadores en valores absolutos de cuatro actores de la
minería en Bolivia, y en cierta manera se puede entender el carácter estratégico
con el que se manejó el Estado entre 1986 y 2005 en materia de política minera
El 2006 con el ascenso de Evo Morales se marca el
Proceso de Cambio y a Revolución Democrática y Cultural dentro la estrategia
política productiva tendiente a potenciar el Estado y toda instancia productiva
(Privada, estatal, cooperativa y comunitaria) y entre reformas administrativas y
la nueva Constitución Política del Estado se piensa en una nueva estrategia de
la gestión pública y en medidas para su implementación de manera que sustenten la
maduración de nuevos planteamientos y políticas estratégicas de la Revolución
Democrática y Cultural y con ello la gestión y transformación del conflicto con
la participación ciudadana, comunitaria y el conjunto de actores involucrados
en la actividad minera metalúrgica.
La gestión integral del conflicto desde la mirada de
participación social, comunitaria o corporativa puede en cierta manera no haber
mostrado un potencial en la suma de argumentos y sostenibilidad, pero no hay
nada que demuestre que una ruta contraria sea mejor. Ejemplos emblemáticos de
esta contradicción pueden desarrollarse a partir de un estudio del Caso de la
Nacionalización de la Empresa Minera Huanuni (Junio de 2006) y la incorporación
de cooperativistas en el personal de planta (Octubre del 2006).
El 31 de julio de 2007 se promulgó la Ley 3720, que
permite a la COMIBOL recuperar la cadena productiva.
8. La gestión del conflicto minero – ambiental desde el Proceso de Cambio.
La actual Constitución Política del Estado reconoce
como actores productivos a la “Industria
Minera Estatal, Industria Minera Privada y Sociedades Cooperativas”, y la
responsabilidad del Estado en la dirección de la política minera y metalúrgica,
así como su fomento, promoción y control.
Pero por si sola la CPE no explica la gestión integral
del conflicto minero sino que, en circunstancias actuales, al presentarse
determinado por un devenir del desarrollo minero metalúrgico en una ruta
marcada por la Agenda Patriótica 2025 y por un pasado y presente determinado
por procesos que definieron las transformaciones económicas, sociales y
políticas, podrá ser viable (toda gestión del conflicto) desde una ubicación
política e histórica en el Proceso de Cambio y de la Revolución Democrática y
Cultural.
Una ubicación histórica y política lleva a remarcar
generalidades en el análisis de la minería, pero también posicionar casos
concretos en el campo económico, político y social.
Si se considera que hasta antes del 2015 los índices
históricos de la comercialización en la exportación de minerales, generaron
excedentes con amplio beneficio para el desarrollo del país, los departamentos
productores y el conjunto social, su descripción en sí misma no explicará la
gestión pública ni la gestión al conflicto de manera aislada sino íntimamente
ligado principios marcados por la ideología, tensiones sociales y por una indisoluble
unidad funcional entre actores gobernados y gobernantes. En ese entendido se
constata que el bienestar social no puede darse sin un proceso de desarrollo
material y potenciamiento económico del Estado Plurinacional en sus ámbitos de
gestión nacional, departamental, municipal, regional y comunitaria. Este hecho
es resultado de la nueva visión estatal (2006 – 2018) y de manera clara
contrario al viejo modelo de producción neoliberal.
Ahora bien, por un lado; los diferentes cambios, para
beneficio del pueblo boliviano y el modelo productivo revolucionario propenden
a iniciar un nuevo comportamiento en los actores productivos mineros y
poblaciones afectadas, y por otro; la redistribución de la riqueza en la
explotación, industrialización y comercialización de los recursos naturales
encuentra el apoyo y la aceptación social para enriquecer e implementar el
nuevo modelo de desarrollo minero metalúrgico que establece la Ley 535.
La ley 535, en cuanto al tratamiento del conflicto y
la alerta en su aplicación objetivamente encara en primera instancia la
superación de viejos conflictos, entre ellos los de avasallamiento de áreas
mineras y áreas de producción agrícola y en segunda instancia, al definir una
nueva institucionalidad y normativas correspondiente definir atribuciones y
competencias en producción, control, comercialización y fomento en el marco de
la CPE en miras a lograr industrialización
minera, gobernabilidad, cuidado al medio ambiente, entre otros puntos.
Un aspecto en la prevención de conflictos está ligado
a la garantía que otorga la Ley 535 de Minería y Metalurgia en materia del
Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígena Originario Campesinos y el
respeto al Medio Ambiente y la Madre Tierra. En este aspecto, esta Ley junto a
la normativa ambiental exigen que los operadores mineros deban prevenir,
reducir y mitigar los impactos ambientales además de remediar y rehabilitar las
áreas de explotación minera.
La ley en su contenido establece de manera implícita
una nueva plataforma para la gestión de la Conflictividad Minera principalmente
por los cambios jurídicos en cuanto a la propiedad y el derecho minero y las
relaciones entre comunidades agrarias y urbanas con los operadores mineros.
La actividad minera en consecuencia, a una mejor
gestión del conflicto, da una salto significativo en la búsqueda y creación de
una nueva política minera a beneficio del Estado sobre todo cuando deroga todo
aquello que en la ley 1777 (Código de Minería Sánchez de Lozada) establecía la
bases de la propiedad minera, bases que permitía que toda concesión minera fuese
un bien inmueble, transferible y transmisible por sucesión hereditaria con
posibilidad de constituirse en objeto de hipoteca o de cualquier contrato
público o privado.
C. El conflicto en la actividad minera.
Por una parte, la problemática minera en tanto generador
de conflictos es universal y ningún país ha sido ajeno a la aparición y
desarrollo de conflictos. Por otra parte, esta misma actividad, minera
metalúrgica, es esencial para el desarrollo económico y social de la humanidad
y es evidente que ninguna etapa del desarrollo humano hubiera sido posible sin
el uso y la transformación de minerales.
Es también evidente que la minería genera impactos al
Medio Ambiente y de manera directa o indirecta afectan el desarrollo económico,
social y cultural de los pueblos, (por lo que se puede considerar generador de
situaciones de conflictividad) y por ello mismo se puede entender como
generador de oportunidades de cambios y transformaciones tanto en la misma
actividad como en otras.
Sin embargo, a las generalidades expuestas sobre
Conflictos Mineros, en Bolivia el conflicto minero antes del 2005 eran
entendibles y tratados en el marco de la lucha de clases; por un lado la
defensa de las relaciones de explotación y por otro la transformación del modo
de producción por la vía revolucionaria, la derrota del Estado Burgués
Capitalista y la instauración del Poder Obrero - Campesino.
A partir del ascenso de Evo Morales y durante la
gestión de casi 14 años, se diversifica las miradas para la comprensión del
conflicto minero y en esa medida la gestión y transformación del conflicto
parte de miradas de consenso, sustento normativo y ejercicio de derechos
constitucionales (esto no significa de ninguna manera la extinción de la lucha
de clases o algo parecido).
El Proceso Constituyente iniciado el 2006 y la nueva
Constitución Política del Estado promulgada el 2009 responden a una mirada
política de la solución del conflicto por la vía de la concertación, acuerdo,
consenso o pacto social en el marco de la Revolución Democracia y Cultural.
Con la recuperación de los recursos naturales (a favor
del Estado Plurinacional y la proyección de la actividad minera a favor de la
COMIBOL) se experimentó una transformación de desempeño social, motivada
principalmente por la experiencia acumulada por grupos socio económicos
interesados en diversos proyectos mineros, con visiones, necesidades y
objetivos particulares.
Al margen, por ahora de los precios, en subida o
bajada de los metales, en Bolivia los conflictos mineros se van transformando
de manera positiva fundamentalmente por la presencia peculiar de factores
culturales y sociales, de gobernabilidad, económicos y ambientales, expuestos y
tratables en la agenda de las instancias institucionales del Estado
Plurinacional.
Así el viejo conflicto minero que sustentó una
planificación de desarrollo nacional, que marginaba las decisiones y la
participación comunitaria y social, se fue derrumbando.
El conflicto minero visto y encarnado en la lucha de
clases fue una larga suma de situaciones creadas para defender y mantener
ventajas y beneficios de los tradicionales grupos de poder frente al proyecto
revolucionario y libertario del proletariado boliviano. El conflicto minero no
fue, entonces, una situación generadora de oportunidades para el pueblo
boliviano sino una lucha que debía ganarse o perecer en el intento.
La derrota electoral del neoliberalismo marcó el
inicio del Proceso de Cambio y la trasformación institucional del Estado
Plurinacional, y con ello la mirada de la Gestión del Conflicto su desarrollo y
gestión, marcó la apertura a concepciones y acercamientos reales hacia una
minería responsable con el medio ambiente y comprometida con los intereses
nacionales, el bien común y la convivencia pacífica.
Con lo anterior el conflicto minero actual no deja de
ser estructural y en cierta manera el conflicto minero endémico del pasado,
deja de ser así para asumir modos más universales y gestionados desde la
racionalidad de las partes.
D. El conflicto es parte intrínseca del desarrollo de las sociedades y sus
instituciones.
Los conflictos, en atención a las demandas sociales,
sobre todo aquellos que implican la intervención de la institucionalidad
estatal referida a la gestión del mismo o como parte interesada, tiene
características y dinámicas propias, y en razón a ello su estudio, comprensión
y abordaje difiere sustancialmente de conflictos caracterizado por el campo de
lo privado o interpersonal.
En general hacemos referencias a conflictos que tienen
entre sus componentes fundamentales la determinación constitucional de atribuciones
y competencias institucionales en la gestión de desarrollo, bienestar
individual - colectivo y la administración de los recursos naturales.
La institucionalidad en la gestión del conflicto, al
ubicarse en el momento histórico de transformación sociopolítica -
institucional y al ajustarse a la visión de Estado Plurinacional tendría
que considerar las siguientes premisas:
· La
historia del Estado Plurinacional, la sociedad y sus instituciones son el
resultado de la lucha de clases, las luchas reivindicativas de sectores
explotados y pueblos excluidos en el pasado y que generaron procesos de transformación
política, social y económica; son en sí mismas portadores de sus propias
contradicciones y de su relativa superación dialéctica.
· Caracterizar
al Estado responde a concepciones políticas e ideológicas tanto personales como
institucionales y en esa dimensión el conflicto puede contextualizarse viendo
al Estado como una instancia superior de la administración pública o
caracterizándola como instrumento de dominación de clase en ejercicio de poder
púbico. En todo caso es claro que el momento histórico de las luchas sociales y
transformaciones políticas, económicas y sociales compaginan el conflicto y por
ende su gestión.
· Toda
gestión al conflicto se encara necesariamente entendiendo las contradicciones e
interés de clase social, de sector, de grupo y de atribuciones y competencias institucionales
asimilados por el proceso de consolidación institucional del Estado
Plurinacional, pero marcado ideológicamente, en la actualidad, por la
Revolución Democrática y Cultural y el Proceso de Cambio en miras a su solución
o gestión de transformación positiva.
· La
Constitución Política del Estado, a partir de su promulgación en febrero de 2009,
estableció competencias y atribuciones institucionales definiendo actores
productivos mineros privados, estales y social cooperativo, enmarcándolo el
conjunto de desarrollo productivo a una estructura de participación ciudadana
compleja y sobre todo de empoderamiento de sectores sociales y productivos
diversos.
· El
sustento fundamental que lleva la gestión del conflicto prioriza el Bien Común
y se consolidad en el proyecto político – cultural de la Revolución Democrática
y Cultural induciendo a tareas políticas a organizaciones económicas
corporativas, sindicales, comunitarias y colectividades revolucionarias.
· La
movilización de sectores populares - revolucionarios y la nueva visión estatal
han modificado los puntos de inflexión en la gestión del conflicto sobre todo
porque la tendencia en la curva de interés estatal revierte la curva ascendente
de empoderamiento de minorías productivas, por el empoderamiento de las
mayorías excluidas, velando por el bienestar y el crecimiento económico y
social de estas últimas.
· La gestión
integral del conflicto supone la disminución de la brecha entre pobres y ricos,
distribución de la riqueza más equitativa y diseños de relacionamiento entre
las instituciones estatales y los ciudadanos, revolucionando desde modelos positivos
y dinámicos de la gestión del conflicto.
Con las premisas anteriores se comprende que el
conflicto, para su transformación y gestión, pasan necesariamente por una
permanente y cualificada participación ciudadana, ejercicio de la democracia
intercultural y por la participación del total de actores involucrados en el
conflicto; y que en su gestión y transformación misma se debe plasmar los
intereses particulares individuales y colectivos de la sociedad y el Estado en
el marco de la defensa, promoción y protección principista del
constitucionalismos boliviano sujeto al derecho positivo y consuetudinario.
E. El componente cultural en la gestión del conflicto.
De manera particular, en el conflicto donde la
actividad minera interviene como factor central del origen, será de gran ayuda
precisar algunas definiciones sobre Cultura y su incidencia en la gestión del
Conflicto.
“La
cultura es el resultado acumulado de experiencias, valores, religión,
creencias, actitudes, significados, el conocimiento, las organizaciones
sociales, los procedimientos, los plazos, los roles, relaciones espaciales,
conceptos del universo y los objetos materiales y posesiones adquiridas o
creadas por grupos de personas, en el curso de generaciones, a través del
esfuerzo y de las creadas interacciones individuales y de grupo. La cultura se
manifiesta en los patrones de lenguaje, comportamiento y actividades y ofrece
modelos y normas para las interacciones aceptables del día a día y estilos de
comunicación. Cultura permite a las personas a vivir juntos en una sociedad
dentro de un entorno geográfico determinado, en un determinado estado de
desarrollo técnico y en un momento determinado en el tiempo” (Adaptado de
Samovar y Porter. 1972).
Si el conflicto se desarrolla con elementos culturales
y dentro de él, entonces se entiende que su interpretación no puede ser
estática, es decir el conflicto se mueve desafiando estándares rígidos y
conceptos cerrados. El conflicto es en consecuencia resultado acumulado de
experiencias y todo lo que en ello conlleva el término de Cultura expresado en
la definición anterior.
Sin embargo por las características del conflicto y su
necesidad de estudio o atención institucional, el conflicto no puede
desmarcarse de la amplitud conceptual que genera toda forma de organización
estatal, y en particular del Estado Plurinacional de Bolivia, esto en razón a
que las sociedades actuales se desarrollan bajo visiones y misiones
institucionales planteadas por estructuras estatales y porque toda organización
estatal establece un paraguas jurídico, que se adjunta a la amplia definición
de cultura, para definir y encaminar los
roles institucionales, sociales, individuales y colectivos legales en sus
funciones y atribuciones entendidas como deberes, obligaciones o derechos.
Así, las estructuras institucionales al estar inmersos
en todo conflicto responden durante su gestión, transformación o resolución
necesariamente a circunstancia determinadas en la satisfacción de necesidades y
creación de satisfactores bajo el paraguas del bien común, con interacción
particular de la institucionalidad estatal con grupos sociales y proyectos de
vida individual que comparten historia y significados culturales comunes.
Dicho de otra manera, el conflicto visto en la
amplitud anterior y con la perspectiva del Estado Plurinacional y de Desarrollo
Humano, se transforma de manera positiva en tanto se apoya en una estructura
normativa (Derecho Positivo) y mecanismos participativos incorporados desde el
Derecho Consuetudinario o Natural estableciendo desde ambos el compromiso del
Estado y la Sociedad con la transformación de conflicto.
Así es lícito establecer mecanismos de transformación
de conflictos en función a las determinaciones culturales de los actores,
características técnicas o metodológicas, de las herramientas usadas y los
tiempos de duración del conflicto, pero al mismo tiempo sin obviar la base de
la planificación establecida y las líneas estratégicas de desarrollo económico,
político y social.
F. Entender el Conflicto generado por actividades Mineras desde sus
dicotomías.
El desarrollo de las sociedades
modernas, fue posible básicamente en virtud al conocimiento, desarrollo,
manejo, transformación, industrialización y comercialización de los minerales y
otros recursos naturales, por ello el conflicto minero ambiental se entiende
desde posiciones dialécticas e históricas.
En ese entendido básico, de la
expresión anterior, si lo que se quiere o se pretende es, describir la
naturaleza conflictiva de la actividad minera, sin perder el horizonte que
determina los factores socio políticos y las relaciones económicas
predominantes en un periodo determinado del desarrollo de la sociedad y del
Estado, será necesario acercarse a sus manifestaciones variadas y diversas como
portadoras de procesos estructurales y/o coyunturales.
La actividad minera, en tanto
actividad productiva y de desarrollo social en la actualidad está inmersa en un
sistema de relaciones de producción capitalista y de mercado dominado por la
oferta y la demanda, y en ese entendido sus contradicciones (si bien, son
inherentes al sistema de producción capitalista y de permanente manifestación
conflictiva sobre todo porque las relaciones de explotación y enajenación del
bien común a favor de privados y de intereses particulares), contravienen al
fundamento principista del Bien Común y del Vivir Bien; en consecuencia una vía
para mirar la resolución o transformación del conflicto es profundizar y
consolidar líneas de acción política hacia el bienestar comunitario con el
desarrollo tecnológico e industrial de la minería y metalurgia.
El conflicto minero ambiental es
entonces potencialmente manifiesto al visibilizar las contradicciones
estructurales generadas por la explotación de la mano de obra, la libertad discriminada
en el enriquecimiento y acumulación de riqueza privada e individual y el control
del mercado y precios de los metales por las transnacionales entre otros. Pero
al hacerse manifiesto el conflicto minero ambiental, se muestra también como
impulsor de políticas y estrategias de Estado dirigidas fundamentalmente a la
promoción del ejercicio de derechos y obligaciones constitucionales en la
ciudadanía de manera general y de manera particular de derechos en los Pueblos
y Naciones IOCs, instituciones y comunidades agrarias y mineras.
Así, en la generalidad expresada en
el párrafo anterior, un eslabón significativo del conflicto minero ambiental se
manifiesta y desarrolla en las relaciones sociales y de producción entre
instancias institucionales del Estado, actores mineros del conjunto de la
cadena productiva minera y poblaciones afectadas directa o indirecta por la actividad
minera.
El conflicto visto con los elementos anteriores
requiere de mecanismos y herramientas universales y particulares de abordaje si
lo que se quiere es intervenir en él desde la concepción de resolución, gestión
o transformación.
Es evidente, entonces que todo mecanismo o herramienta
utilizados para entablar una relación de partes en conflicto refleja tendencias
contrapuestas que pueden evolucionar a un entendimiento de complementariedad; o
evolucionar hacia su forma contrapuesta.
Cuando se hace referencia a lo contrapuesto se habla
de lo que puede entenderse como antagónico o claramente diferenciado en sus
intereses; y de complementariedad cuando el logro del interés de una parte
ayuda al interés del logro de la otra parte.
Así los contrapuestos y de manera particular en razón
al presente ensayo, el conflicto minero ambiental, puede incubarse desde algún
tópico que se menciona a continuación:
· Las
relaciones laborales de explotación de la gran industria y mediana industria estructuralmente
crean el antagonismo de clase entre; trabajadores y empresarios, pero el
impacto al medio ambiente y la caracterización de la propiedad sobre los
recursos naturales incorpora a la comunidad, población o PIOCS como un tercero
determinante en el conflicto.
· La
actividad minera inevitablemente incuba diferencias entre imaginarios de
“Preservación del medio ambiente y/o desarrollo minero”, de manera que toda
actividad minera y el desarrollo industrial minero es un factor potencial
fetichizado de conflicto que involucra a la institucionalidad estatal.
· El
enfrentar dos imaginarios que pueden mostrarse complementario en unos casos y
antagónicos en otros, y al estar tanto la actividad minera como la preservación
medioambiental regulado por el Estado Plurinacional, su abordaje en tanto
conflicto siempre tendrá componentes legales, sociales, económicos, políticos,
de gobernabilidad y gobernanza.
· De manera
particular la otorgación de Derechos Mineros a operadores mineros no tendría
que entenderse como factor de conflictos en los términos en los que nos
referimos en el presente escrito, sobre todo por la regulación precisa y las
competencias definidas para el Órgano Ejecutivo a través de la Autoridad
Jurisdiccional Administrativa Minera AJAM y el Órgano Legislativo
Plurinacional. entre otros; sin embargo, la dicotomía conflictiva, se
manifiesta entre operador minero y Pueblos y Nación IOC con intermediación del
Estado en razón al ejercicio del Derecho a la Consulta Previa y la Consulta
Pública.
· Cuando la actividad
minera es ilegal, el Ministerio Público interviene a solicitud de la AJAM. Así
el Poder Público (Órganos del Estado) actúa en resguardo de la soberanía y el
Estado de Derecho, es en esa medida en que el conflicto desde la intervención
estatal se mueve en el marco de represión al delito.
En cada una de la anteriores situaciones, mencionadas
(y que sin duda hay otras tantas más), la intervención de la institucionalidad
estatal, la población y operadores mineros es de significativa importancia, se
podría hasta afirmar que el conflicto se entiende en gestión, en tanto se
entienda la efectiva regulación del Estado para la actividad minera metalúrgica
y ambiental en la perspectiva de lograr el control de la actividad minera en
respeto a los Derechos de la Madre Tierra y la garantía al respeto y ejercicio
de los derechos ciudadanos, políticos, económico y sociales y la de los pueblos
y naciones indígenas originario campesino.
Finalmente, para avanzar desde esta primera parte,
ningún conflicto minero ambiental está al margen de imaginarios colectivos en
torno al bienestar social y el Vivir Bien, en ese entendido ninguna gestión y
transformación positiva del conflicto puede entenderse sólo desde la atención a
la demanda social o sectorial o la sola gestión institucional del Estado, sino
está la plena determinación participativa de la sociedad, comunidad y actores
involucrados en el desarrollo social, económico, político y preservación del
medio ambiente.
El conflicto minero ambiental entonces es entendible
en su transformación, oportunidad y desarrollo si se maneja desde la premisa de
“consecuencia de la participación social” en la construcción de imaginarios
hacia el “Vivir Bien” (Satisfacción de necesidades) y manejo administrativo
responsable y sostenible del “Bien Común”.
G. Hacia una Política y Estrategia de Gestión integral del “Conflicto
Minero”
El conflicto minero ambiental es un “Conflicto Social”
y por lo mismo “motor de las transformaciones sociales económicas y políticas”
en un amplio espectro de lucha de contrarios, de desarrollo o transformaciones
de intereses de clase, cualificación de competencias institucionales y procesos
de transformación cualitativa y cuantitativa en las relaciones de producción y
gobernanza.
Por lo anterior, la gestión integral del conflicto
minero ambiental, de derechos mineros o laborales, en tanto parte intrínseca a
la naturaleza contradictoria del Estado involucra, por un lado a la función y
estructura institucional estatal, y por otro al ejercicio ciudadano del
conjunto normativo de derechos políticos, económicos y sociales establecidos en
la normativa del Estado Plurinacional de Bolivia.
En consecuencia, al diseñar la política estratégica de
la gestión integral del conflicto se puede considerar algunos tópicos
metodológicamente concatenados:
· La Necesidad
· La demanda
· Políticas
económicas y sociales[6]
Al respecto de una demanda, esta puede ser solvente,
potencial o social y si es resultado de una necesidad real, atendible y
entendible se concatena a la gestión institucional en el marco de normativas,
derechos y obligaciones del Estado y de la ciudadanía.
Con lo anterior se puede constatar las siguientes
aproximaciones que ya en si misma son parte de una Política y Estrategia de
Gestión integral del “Conflicto Minero”
· Un punto
de partida del conflicto se origina en la demanda y se desarrolla en su
atención u omisión, así se entiende que la gestión a la demanda en temas,
mineros, laborales y ambientales por parte del Gobierno del Proceso de Cambio,
impulsado por el presidente Evo Morales Ayma, es cualitativamente diferente y
democráticamente superior al tratamiento del conflicto minero de los periodos
de la Colonia, República, dictaduras militares y el periodo neoliberal. De esto
deviene la importancia de encontrar puntos y objetivos comunes a la instancia
demandante como a la instancia demandada.
· El
conflicto minero ambiental desarrolla controversias en primera
instancia causadas por las relaciones de producción que en la actividad
productiva y comunitaria coexisten y, en segunda instancia en respuesta a
mecanismos de control a la regulación estatal de la actividad minera. En esa
determinante conceptual se entiende el conflicto minero desde una serie de
hechos concatenados expuestos a métodos dialécticos de conocimiento y de
transformación que devienen de la época colonial, republicana y la actividad
minería post a la vigencia de la Ley 1333 de Medio Ambiente.
· El
conflicto minero, ambiental y laboral a lo largo de la historia de la minería
en Bolivia ha presentado niveles de radicalidad en sus fases manifiestas
y de latencia casi de forma permanente de tal manera que se puede decir que históricamente
la conflictividad ha sido el termómetro social para medir el grado cualitativo
del ejercicio democrático primero al interior de la República de Bolivia y
segundo en la nueva construcción institucional del Estado Plurinacional de
Bolivia.
· La
actividad minero, laboral o ambiental en el entendido de su transformación
dialéctica a través de la gestión de la demanda pasa por momentos de atención y
cambios con avances cuantitativos, que determinan en manera parcial desenlaces
cualitativos superiores a los anteriores. Son por lo tanto desenlaces
que permiten medir y predecir secuencias futuras de todo conflicto.
Identificamos entonces, cuatro objetivos iniciales en
la acción estratégica de intervención en la gestión integral del conflicto.
Objetivo 1.
Atender la demanda social de manera
adecuada y acorde a políticas de desarrollo económico y social.
Objetivo 2.
Mantener estado permanente de alerta al
desarrollo de controversias.
Objetivo 3.
Controlar y mitigar las situaciones
propensas a la violencia por efecto de posturas intransigentes y radicales.
Objetivo 4.
Transformar de manera cualitativa el
conflicto buscando y esperando desenlaces acordados, consensuados y
favorables para las partes.
A las consideraciones de los ejes de interpretación,
conocimiento y transformación, acoplamos el componente de gobernabilidad y
gobernanza plasmados en el ámbito doctrinal
por cuanto toda estrategia de Gestión Integral del Conflicto establece
criterios estratégicos filosóficos en concordancia a actos procedimentales y
sustantivos. Así se debe considerar la doctrina entendida desde:
1.
El desarrollo productivo y humano de una minería
responsable en el marco de la agenda 2025
2.
El respeto a los derechos de la Madre
Tierra
3.
El Pleno ejercicio de los derechos de los
PIOCs
4.
El derecho ciudadano a la Participación.
5.
El Conjunto normativo compatible en la
satisfacción de las necesidades sociales e institucionales.
6.
El Proceso de Cambio y la Revolución
Democrática y Cultural.
A manera de síntesis es prudente afirmar que al hacer
referencia a la Política y Estrategia de Gestión de la Conflictividad Socio Ambiental
del Sector Minero Metalúrgico se piensa que, en el marco de toda
estrategia nacional de desarrollo productivo minero metalúrgico, y en esta
razón en toda gestión de conflicto se interviene en un marco fundamentalmente
de la atención y gestión de la demanda social institucionalizada y regido
normas y competencias establecidas.
Igualmente, para su comprensión, conocimiento y
transformación se utiliza mecanismos de encuentro, diálogo, acuerdo, mediación
y concertación, pero en sí mismo estos mecanismos no deben entenderse como
mecanismos alternos a la gestión de la demanda social.
La institucionalidad estatal tiene la asignatura
pendiente de sistematizar sus experiencias negativas y positivas en el abordaje
de conflictos y en base a estos elementos plantearse la validación de políticas
y estrategias de gestión del conflicto.
1. Rol institucional interno y externo en la gestión de conflictos.
Desde un recuento en base a información y experiencias
acumuladas institucionalmente se puede constatar en tema de gestión de
conflictos que el rol de la institucionalidad estatal en su generalidad se
centra, por un lado en el monitoreo, sistematización o el diagnóstico de la
situación del conflicto, y por otro en su intervención directa que puede ir
desde gestiones simples y concertadas hasta aquellas donde se debe disponer de dispositivos
legales e instancias coercitivas estipuladas
por ley.
El primer rol, que puede entenderse dentro las
funciones o competencias operativas es más de carácter interno y muchas veces
expuesto y presentados con confidencialidad temporal o permanente, el segundo
rol responde a criterios más de gobernanza, es decir dirigida a mantener y
mejorar las relaciones del Estado con la ciudadanía en niveles de comunicación
óptimas. En ese sentido una línea estratégica buscará preservar roles e imagen
institucional, y para tal objeto se puede apelar a los medios de comunicación
estatales y privados con la finalidad de informar y al mismo tiempo validar
acciones ante la opinión pública. Pero también son estos medios de comunicación
las opciones usadas por contrapartes institucionales o personales en la
atención, mediación o transformación del conflicto.
En general en toda ley encontramos características
particulares para la gestión administrativa y en consecuencia a la gestión de
conflictos, generando roles específicos y particulares. Para el caso de la
Minería, el carácter de una gestión basada en el diálogo lo encontramos cuando
autoridad competente dispone instancias de diálogo disponiendo notificaciones a
partes en conflictos; igualmente su carácter deliberativo al generar espacios
de consulta, deliberación y propuestas; de carácter mediador al orientar
procedimientos y tomar definiciones finales.
Estos roles institucionales, tanto internos como
externos son partes fundamentales en toda Política y Estrategia de Gestión
integral del “Conflicto Minero.
Los roles de actores externos a instituciones
estatales son más complejos no solo porque es el accionar externo la exposición
material de las contradicciones del conflicto, sino porque no están
fundamentalmente ligados a instancias decisorias y de niveles ejecutivos; sin
embargo, se debe entender que son los roles internos de la institución los que
deben sustentar, promover, propiciar el curso comprensivo y analítico del
conflicto. Al respecto es legítimo argumentar que una buena alerta temprana
evita el desarrollo del conflicto, un buen análisis lleva a acuerdos y un buen
seguimiento prevé conflictos.
2. Identificación y tratamiento metodológico del conflicto.
Los conflictos mineros – ambientales, laborales o de
derechos mineros entre otros no son hechos ocultos o aislados. El conflicto es
o responde a una suma de circunstancias, hechos y cambios manifiestos y de
diversa naturaleza, que en su atención institucional son predecibles en tanto propicien
(si provienen de demandas concretas) respuestas enmarcadas en el campo de la
normativa en vigencia, la racionalidad, el bien común y el destino político
económico del desarrollo material y espiritual del ser.
Así que aplicando un criterio deductivo, entendemos
que toda operación u actividad minera o actividad extractiva generará un
conflicto de intereses entre operadores mineros, comunidad agraria y Estado y
en ese criterio la actividad minera y la actividad agrícola desarrollada en un
espacio común o colindante debe ajustar
su accionar a normativa en vigencia y a tuición de la institucionalidad con
atribuciones y competencias constitucionales y marcadas por ley. El mismo
criterio vale para relaciones laborales, es decir para las contradicciones entre
capital y trabajo o para controversias en temas de derechos mineros deben ser
tratados dentro el campo de los derechos constitucionales, laborales, civiles
entre otros.
El conflicto al hacerse manifiesto desde la suma de
hechos, significa que se descubre a través de una acumulación cuantitativa de
contradicciones y que al pasar de un etapa de latencia a una manifiesta, el
conflicto puede entra al campo de nuevas formas cualitativas para
transformarse. . El conflicto para
transformarse o entender su transformación debe en parte negar sus causas
anteriores y darse a la superación de antiguas contradicciones y
encaminarse hacia nuevas demandas y
gestiones.
Entonces toda identificación de conflicto para ser
prevenido, entrar en alerta temprana o ser atendido en su etapa manifiesta
desde la gestión integral del conflicto debe devenir de seguimientos, monitoreo
y análisis de situaciones o realidades identificadas, conocidas o investigadas,
no sólo en sus hechos manifiestos sino en sus procesos más relevantes y etapas
de trasformación.
3. Análisis del conflicto
¿Cómo se podría generar respuestas a la demanda de
bombeo de aguas ácidas de la mina San José, en Oruro, si no se ha hecho
seguimiento o se desconoce respuestas anteriores tanto de COMIBOL como del Ministerio
de Minería y los Gobierno Autónomos? Sin una memoria oficial, sin una
sistematización de convenios interinstitucionales, sin un recuento de momentos
y sin conocer la capacidad de movilización del sector minero la gestión
integral y adecuada del conflicto es imposible.
Esta pregunta nos separa dos niveles de intervención
institucional en el conflicto, el primero que viene determinado por la
necesidad de generar Estados de Alerta, prevención en base a un seguimiento y
monitoreo permanente, y lo segundo que es la atención misma al conflicto
manifiesto. Lo segundo lleva intuir una serie de metodología para el
tratamiento del conflicto, pero de ninguna manera a plantear recetas, porque
sencillamente no existen recetas ni manuales únicos.
La experiencia sistematizada y validada en el análisis
y mediación de conflictos difundidas en diversos estudios hace referencia
prevalente a los Medios Alternativos de Solución de Controversia (MASC),
entendido como medios que buscan la solución de conflictos entre actores
involucrados ya sea de manera directa o mediante la intervención de un tercero
imparcial.
El uso de los MASC responde a una escuela de
Resolución y transformación de conflictos, pero que en definitiva no funcionan
al margen de la problemática y el curso de su desarrollo, es decir al margen de
una interpretación dialéctica y de ajuste metodológico a leyes del materialismo
histórico.
Todo nuevo aprendizaje y comprensión de un conflicto,
y por ende toda respuesta a un problema o conflicto se circunscribe a la
experiencia, conocimientos, procesos cognitivos sistematizados, vivencia y la
aplicación de saberes adquiridos por los actores institucionales y nada es al
margen de una vivencia particular, cultura y medio socio-ambiental de
desarrollo y crecimiento material y espiritual.
Con lo anterior, como argumento metodológico,
concluimos que implementación de mecanismos y herramientas de Monitoreo,
Seguimiento, Análisis y Alerta temprana, bajos características y diseños
específicos es parte instrumental de la Política y Estrategia de Gestión
Integral de la Conflictividad Minera; con esa certeza de por medio a
continuación exponemos consideraciones y desarrollamos características,
componentes y protocolos de Monitoreo, Seguimiento, Análisis y Alerta
Temprana.
H. Monitoreo, seguimiento, análisis y Alerta Temprana de Conflictos
(MSAAT)
Diferentes ministerios desarrollan roles en la gestión
de conflictos y principalmente en su monitoreo, prevención y alerta temprana.
Algunos ministerios encargan o asignan esta labor a unidades específicas y
desarrollan o implementan para el caso bases de datos o programas específicos.
Para el caso del Ministerio de Minería y Metalurgia la
Unidad de Consulta Pública y Participación Comunitaria desarrolló una
aplicación informática para realizar el Monitoreo, Seguimiento, Análisis y
Alerta Temprana.
Estas tareas en definitiva se las debe entender como
roles internos institucionales dentro la Política y Estrategia de Gestión
integral del Conflicto Minero
Al respecto de la implementación y consolidación de la
Política en Gestión de Conflictos Mineros del Ministerio de Minería y
Metalurgia (MMM) el Proyecto de Fortalecimiento de la UCPPC, primero identifica
resultados en la implementación de la aplicación informática de Monitoreo,
Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana y posteriormente las traduce en las
recomendaciones entre las cuales resaltamos los siguientes objetivos:
Objetivo 1.
Consolidar roles en la UCPPC para el Monitoreo,
Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana
Objetivo 2.
Desarrollar un proceso de consolidación y
fortalecimiento institucional en materia de gestión de conflictos, en la perspectiva
de ampliar sus alcances a instancias del Ministerio de Minería y Metalurgia.
Objetivo 3.
Realizar actividades de capacitación y
formación, sobre gestión integral del conflicto para cualificar sus recursos
humanos.
Objetivo 4.
Abrir espacios de intercambio de criterios
y experiencia en la comprensión de conflictos mineros, mejorar la coordinación
e intercambio de información entre las diferentes instancias del MMM.
Bajo estos objetivos propuestos para el MSAAT es
pertinente (en base a estudios de los conflictos mineros en los últimos años),
consolidar la aplicación informática para las tareas de Monitoreo, Seguimiento,
Análisis y Alerta Temprana de Conflictos desde el Ministerio de Minería y
Metalurgia con una base de datos estructurado con los componentes mencionados a
continuación:
· Una base
de datos que registre las noticias concernientes a la actividad minera
difundidas por medios digitales.
· Una base
de datos para el seguimiento a convenios, acuerdos o pactos firmados por el
Ministerio de Minería y Metalurgia con Organizaciones Sociales, PIOCs,
Organizaciones Sindicales, Cooperativas y otros.
· Una base
de datos que almacena el Seguimiento al proceso de Consulta Publica realizados
por responsables de Operaciones Mineras en el marco de la ley 1333 y sus
reglamentos y Procesos de Consulta Previa en el marco de la Ley 535 y el DS
026-2015.
· Una base
de datos que registra el seguimiento, análisis y alerta temprana de conflictos.
· Tres bases
de datos para registrar los contactos institucionales, de organizaciones
sociales y sociedad civil y las tareas asignadas al personal de la Unidad de
Consulta Pública y Participación Comunitaria.
Esta aplicación o programa por su particularidad y
especificidad debe responder a un determinado protocolo, el mismo que
presentamos a continuación, El mismo que debe ser de usos y conocimiento
restringido en su amplitud.
PROPUESTA DE PROTOCOLO PARA LA
IMPLEMENTACIÓN DE LA APLICACIÓN DEL MSAAT.
Al proponer el esqueleto de un protocolo de Monitoreo,
Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana de Conflictos Sociales, lo hacemos
considerando su aplicabilidad institucional en cualquier nivel de gobierno.
Considerando que fue desarrollado desde el servicio en
una instancia particular, es que se hace referencias en el cuerpo del escrito
al área minero, y a la institución donde fue puesta en ejecución durante la
Gestión 2015 – 2018, pero que por razones referidas a los acontecimientos del
2019 no fue sometido a una validación completa y tampoco presentada en su
diseño final por lo que no se avanzó con su respectiva Resolución Ministerial,
para oficializarlo e institucionalizarlo. En ese entendido no deja de ser una propuesta
abierta a instituciones públicas, pero fundamentalmente para apoyar y encaminar
la conflictividad en el marco de oportunidades para mejorar la Gestión Pública
y lograr los fines de la Revolución Democrática y Cultural y el Proceso de
Cambio en el comprendido del pluralismo económico, cultural y político.
Con la aclaración anterior, de acuerdo a la estructura
del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana de Conflictos
Sociales SMSAATCS, el eje referido a los conflictos es el que se torna central
y en esa medida el protocolo, plantean por un lado los procedimientos
institucionales a seguir en diferentes fases que componen su contenido y, por
otro lado, los roles y funciones que desempeñarán instancias públicas se
relacionan para casos de gestión Integral del Conflicto. (Repetimos que puede
ser cualquier Ministerio u otra Instancia Pública)
El Protocolo para el Monitoreo, Seguimiento, Análisis
y Alerta Temprana de Conflictos (MSAAT) tiene los siguientes objetivos:
· Establecer
los criterios técnicos que regirán las acciones de la Institución Pública en sus
diferentes instancias, para el Monitoreo, Seguimiento, Análisis y Alerta
Temprana de Conflictos Sociales.
· Determinar
los pasos y procedimientos que seguirá la Unidad Asignada ejecutar Sistema de
Monitoreo, Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana de Conflictos Sociales.
· Establecer
los roles y funciones que deben desempeñar cada una de las instancias de la
instancia institucional en el proceso de intervención en el Monitoreo,
Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana de conflictos.
A. Condiciones del protocolo
El Protocolo MSAAT condiciona su funcionamiento a:
· El flujo
de información relacionada a los conflictos debe seguir los canales institucionalizados.
· Hay una
instancia que recibe y envía la información (Unidad Ejecutara del Sistema de
Monitoreo, Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana de Conflictos Sociales)
· El manejo
de la información se rige por los principios de confidencialidad y seguridad en
niveles definidos.
B. Niveles del protocolo
Este Protocolo MSAAT involucra a cuatro niveles de
acción:
A. Nivel de Toma de Decisiones
· Máxima
autoridad Ejecutiva
· Vice
ministerios o direcciones.
B. Nivel de Consulta Estratégica
· Gabinete.
· Asesoría
legal.
· Comunicación.
C. Nivel de Monitoreo, Seguimiento,
Análisis y Alerta Temprana de Conflictos
· Unidad Ejecutora
de Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana de Conflictos
Sociales.
D. Nivel de Información y Alerta
· Unidades centrales,
descentralizadas y dependientes
· Jefaturas
o unidades de Comunicación y redes Sociales
· Instancias
regionales o territoriales
· Redes de
apoyo o de seguimiento
· Instituciones
públicas y privadas, y ONG del área
C. Relación entre los niveles
El nivel de Monitoreo, Seguimiento, Análisis y Alerta
Temprana de Conflictos centraliza y descentraliza la información generada niveles,
la analiza y procesa para incorporarla en la base de datos que registra el
seguimiento, análisis y alerta temprana de conflictos y realizar el reporte que
será enviado al nivel de Toma de Decisiones y de Consulta Estratégica.
El procedimiento para nuevos reportes es cíclico y de
acuerdo a necesidades de los distintos niveles de protocolo.
D. Protocolo de actuación
El Protocolo de MSAAT del conflicto tiene cuatro
fases:
· Fase I.
Monitoreo y Seguimiento e identificación del conflicto
· Fase II.
Sistematización de la información sobre el conflicto, actores y otros
· Fase III. Caracterización
y Análisis Técnico - Político
· Fase IV. Reporte
y envío al nivel A y B.
Fase I.
Monitoreo y Seguimiento e identificación del conflicto
Se refiere al monitoreo de noticias del área con
hincapié en noticias que alertan posibles conflictos y el seguimiento a
conflictos en estado de latencia registrados en la base de datos principal de
conflictos.
Esta fase exige el desarrollo de tareas de monitoreo
de noticias, seguimiento a hojas de ruta, convocatorias, manifiestos,
resoluciones y permanente contacto con actores del conflicto y los actores de
los cuatro niveles de protocolo.
Igualmente considera estar atento a información
difundida o transmitida mediante redes sociales, Twitter, Facebook, WhatsApp, Internet
entre otros.
Es importante en esta fase, para la elaboración
consistente del reporte, hacer la verificación de toda la información recibida través
de los denominados “representantes institucionales” o por medio del contacto
con los actores indirectamente o directamente involucrados en el conflicto.
Esta verificación puede ser por vía Teléfono, Celular, Chat, Entrevista
personal u otro que el momento exija y la oportunidad proporcione.
Una actividad en esta fase es acopiar toda
documentación (Convocatorias, acuerdos, contratos y otros) para
digitalizarlo.
Fase II.
Sistematización de información del conflicto
Está a cargo de la unidad ejecutora del Sistema de
Monitoreo, Seguimiento, Análisis y Alerta Temprana de Conflictos Sociales y con
los datos primarios se registra la base de datos y con el mínimo de información
se reporta al nivel A y B por vía del WhatsApp, Twitter u otra plataforma o
medio de comunicación rápida.
Con los recursos que se cuenta se va llenando la base
de datos para pasar a la Fase III
Fase III.
Fase III. Caracterización y Análisis Técnico -Político
Se caracteriza el conflicto de acuerdo a las opciones
que marca la base de datos, se llena los registros o se actualiza, dependiendo
de que se trate de un conflicto nuevo o uno que ya fue reportado. En esta fase
se realiza el análisis respectivo y que debe ser evaluado y discutido en lo
posible por la unidad ejecutora y afines en razón a competencias y
responsabilidades.
Fase IV.
Reporte y envío al nivel A y B
El reporte que emite desde la base de datos es enviado
a los niveles A y B del protocolo de conflictos, con la confidencialidad que el
caso aconseje (El reporte tiene un
formato establecido por el sistema informático).
El reporte una vez recibido por el nivel de Toma de
Decisiones y de Consulta Estratégica es considerado por estos niveles quienes
podrán solicitar mayor información a otras instancias o instruir el curso de
nuevos reportes a la unidad ejecutora del Sistema de Monitoreo, Seguimiento,
Análisis y Alerta Temprana de Conflictos Sociales.
El conflicto será semaforizado, reportado y considerado
en función a necesidades marcadas por su desarrollo, como la tipología,
radicalidad, ubicación, ámbito de influencia, tipo de conflicto, liderazgos,
tendencias, estadísticas, tiempos, opiniones, normativas legales,
comparaciones, eventuales situaciones de riesgo, discernimiento de escenarios
posibles, estrategias de abordaje, costos, tiempos, actores primarios y
secundarios, entre otros.
[1] La ordenanza
reguló “el cateo y el descubrimiento de
las minas y sus registros; las labores de explotación en los socavones; los
pleitos y los procedimientos judiciales; los desmontes y el pago a los indios
mineros”.
[2] file:///G:/Downloads/Dialnet-ProblematicaEnTornoALaLegislacionMineraPeruanaAFin-67698%20(1).pdf
Pág. 244
[5] http://www.bolpress.com/art.php?Cod=2009122202
[6] La “Necesidad” es concreta y real, por
ello es parte del desarrollo económico social y políticos de las sociedades
organizadas; la “Demanda” es
solvente si se cuenta con los recursos y se recurre al mercado, es potencial
cuando no se cuenta con recursos y no recurren al mercado (Educación Pública,
Salud Pública, bonos, etc.). Es social cuando se genera desde una organización
con capacidad de presión. Las políticas
económicas y sociales tienen que ver con una gama regulaciones de mercado,
soluciones alternativas, entrega de bienes, rebaja de precios o servicios,
donaciones, prestaciones, entro otros. También tiene que ver con la protección
de viene públicos, tangibles e intangibles y otros.
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